Возможность для местных органов власти самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, следовательно, осуществлять долгосрочные программы развития;
Повышение стимулов к увеличению собираемости налогов и развитию имеющейся на территории муниципальных образований налоговой базы.
В то же время передаваемые местным бюджетам налоговые доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное распределение финансовых ресурсов между муниципалитетами и гарантировать определенный объем доходов муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития. Эта задача должна решаться с помощью дотаций из соответствующих фондов финансовой поддержки муниципальных образований и закрепления налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) по дополнительным нормативам.
В случае использования нецелевой финансовой помощи (дотаций) для обеспечения муниципалитетов собственными доходами можно добиться более равномерного распределения средств между местными бюджетами, однако при этом может снизиться заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и развитии собственной налоговой базы.
Использование "отрицательных трансфертов" (субсидий, передаваемых из бюджетов муниципальных образований в бюджет субъекта Российской Федерации) позволяет увеличить объем средств, переданных с помощью закрепления единых нормативов отчислений. С помощью "отрицательных трансфертов" установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, которое приводит к росту бюджетной обеспеченности муниципальных образований с наиболее развитой налогооблагаемой базой, может быть частично компенсировано перераспределением средств в местные бюджеты с низкой бюджетной обеспеченностью. При этом стимулирующая роль более высоких нормативов полностью сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют "отрицательные трансферты", так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания "отрицательного трансферта", поскольку изъятой окажется не более 50 процентов от суммы, превышающей 1,3-кратный средний уровень расчетных налоговых доходов.
За исключением требования передачи местным бюджетам не менее 15 процентов НДФЛ в виде единых и (или) дополнительных нормативов отчислений и не менее 10 процентов поступлений от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимых на территории Российской Федерации (далее - акцизы на ГСМ), Бюджетный кодекс Российской Федерации не налагает иных ограничений на минимальные размеры дополнительно передаваемых отчислений от налогов в местные бюджеты. Субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о том, какую часть средств он передает в виде налоговых отчислений, а какую - в виде финансовой помощи из регионального фонда финансовой поддержки поселений (внутригородских районов) и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением).
Конкретный объем средств, передаваемых местным бюджетам в виде нормативов отчислений от налогов, должен зависеть (помимо выбора органов государственной власти субъектов Российской Федерации между сокращением дифференциации в бюджетной обеспеченности муниципалитетов и поддержанием заинтересованности органов местного самоуправления в развитии налоговой базы), от равномерности распределения налоговой базы по территории муниципальных образований. В тех субъектах Российской Федерации, где налоговая база распределена между муниципалитетами относительно равномерно, рекомендуется закреплять за муниципальными образованиями больший объем налоговых доходов в виде единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. Эта мера обеспечит муниципальным образованиям большую самостоятельность и определенность в долгосрочном планировании доходов. В тех субъектах Российской Федерации, где налоговая база распределена между муниципальными образованиями неравномерно, целесообразнее перераспределять больше средств в виде дотаций и дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ.
Органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) также обладают правом установления нормативов отчислений в бюджеты находящихся на их территории поселений (внутригородских районов). Однако следует учесть, что поселения (внутригородские районы), помимо финансовой помощи из районных (окружных) бюджетов, могут получать финансовую помощь из бюджета субъекта Российской Федерации, на объем которой муниципальные районы (городские округа с внутригородским делением) не могут влиять. В связи с этим у муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) с большей вероятностью, чем у региональных органов власти, могут возникнуть основания для пересмотра нормативов отчислений в бюджеты поселений (внутригородских районов). Критерии выбора того или иного механизма передачи финансовых средств для органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) будут те же, что и для субъекта Российской Федерации.
Президент одобрил поправки в бюджетное законодательство. В частности, со следующего года отчисления НДФЛ в местные бюджеты уменьшатся на 5%.
Владимир Путин подписал закон, направленный на регулирование государственного и муниципального финансового контроля, а также ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Документ вносит изменения в и КоАП РФ. Так, в соответствии с поправками с 1 января 2014 года изменится порядок распределения налога на доходы физических лиц между бюджетами различного уровня. Отчисления в бюджеты субъектов РФ увеличатся на 5% и составят 85%. Местным бюджетам будет доставаться меньше, чем сейчас - 15%. От этой суммы в бюджеты муниципальных районов будет отчисляться 5% (сейчас 10%), от НДФЛ, взимаемого на межселенных территориях - 15% (сейчас 20%). В бюджеты городских округов отчисления составят 15% вместо 20%. Кроме того, новый закон ввел понятия внешнего и внутреннего финансового контроля и установил ответственность за каждый вид нарушений бюджетного законодательства. Соответствующие изменения, в частности, внесены в статью 265 Бюджетного кодекса. Она дополнена новыми пунктами:2. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований... 3. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций…, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).
При этом в документе прописаны полномочия контролирующих органов. Так, Счетная палата будет следить:
- за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;
- за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчета об исполнении бюджета;
- за состоянием деятельности главных администраторов бюджетных средств по внутреннему финансовому контролю и внутреннему финансовому аудиту.
Также определены обязанности органов внутреннего контроля:
Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) предлагается наделить полномочиями по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:
- за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
- за соответствием содержания проводимой операции коду классификации операций сектора государственного управления, указанному в платежном документе, представленном получателем бюджетных средств;
- за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета.
- за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
- за полнотой и достоверностью отчетности о реализации мероприятий государственных (муниципальных) программ, отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
Помимо этого, в Бюджетном кодексе появилась глава, где перечислены возможные виды бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения. К мерам принуждения закон относит:
- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
- передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Несоблюдение бюджетного законодательства также влечет административную ответственность. В новой редакции изложен ряд статей КоАП РФ. Так, за нецелевое расходование бюджетных денег нарушители-юрлица будут платить не фиксированный штраф, а от 5 до 25% от суммы, использованной не по назначению. Также установлен штраф за нарушение сроков возврата бюджетного кредита или процентов по нему, за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных инвестиций, субсидий, а также бюджетной отчетности и смет. Как мы писали ранее, изменения были одобрены Правительством РФ год назад. Напомним, Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ. Он определяет основы бюджетного процесса. Административным правонарушениям в области финансов посвящена глава 15 КоАП РФ. Добавим, что подписанный президентом закон опубликован на официальном интернет-портале правовой информации и вступил в силу 4 августа за исключением отдельных положений.
Доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением
поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений)
в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования
(без учета субвенций)
Доля налоговых и неналоговых доходов бюджета г. Заречного (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) составила 26,5 % в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования без учета субвенций (в 2009 году – 20,1 %). Действующая система формирования доходов бюджета городского округа приводит к ситуации, когда развитие экономики и экономической активности незначительно влияет на увеличение доходов бюджета города. Проводимая государством политика в отношении закрытых административно-территориальных образований, предусматривающая развитие межбюджетных отношений, и не учитывающая особенности ЗАТО, не снижает так называемую “дотационность” бюджета муниципалитета. Так, в 2010 году доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) составила 26,5 % в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования (без учета субвенций), в 2009 году – 20,1 %, 2008 год – 21,8 % (показатель 124 ). Однако налоговые и неналоговые доходы г. Заречного с учетом отчислений в федеральный и областной бюджеты (без ЕСН и страховых взносов) в расходах местного бюджета в 2010 году находились на уровне 97,6 % (в 2009 году–89,9%). Таким образом, доходы территории имеют положительную тенденцию и покрывают расходы бюджета города в 2010 году на 97,6%.
Показатель 125
Доля населения, участвующего
в платных культурно-досуговых мероприятиях,
организованных органами местного самоуправления городских округов
Источник информации : : № 7-НК «Сведения об учреждении культурно-досугового типа»; № 8-НК «Сведения о деятельности музея»; № 9-НК «Сведения о деятельности театра»; № 11-НК «Сведения о работе парка культуры и отдыха (городского сада)».
Информация в разрезе учреждений приведена в таблице.
Наименование учреждения культуры | ||
КСК «Ровесник» | ||
ДК «Современник» | ||
ДК «Дружба» | ||
ДК «Юбилейный» | ||
Музейно-выставочный центр | ||
Художественно-музейный салон им. М.Ю. Лермонтова | ||
Театр юного зрителя | ||
ЦПКиО «Заречье» | ||
Доля населения, участвующего в платных культурно-досуговых мероприятиях |
Показатель 126
Уровень фактической обеспеченности учреждениями культуры в городском округе
(муниципальном районе) от нормативной потребности
Зрительские залы в учреждениях культуры г. Заречного
МУК «Дворец культуры «Современник» | ||
МУК «Дом культуры «Дружба» | ||
МУК «Дом культуры «Юбилейный» | ||
МУК «Культурно-социальный комплекс «Ровесник» | ||
МОУ ДОД «Центр развития творчества детей и юношества «Лад» | ||
МОУ ДОД «Детская школа искусств» | ||
МУК «Информационно-библиотечное объединение» | ||
Источник информации : формы статистической отчетности : № 7-НК «Сведения об учреждении культурно-досугового типа»; собственная информация ОМСУ г. Заречного (Департамента культуры и молодежной политики г. Заречного).
Обеспеченность библиотеками составила 0,6 единиц при нормативе 1 учреждение на 10 тыс.жителей (66,7 % от нормативной потребности). Библиотеки города представлены МУК «Информационно-библиотечное объединение». В объединение включены сетевые единицы: центральная городская библиотека, центральная городская детская библиотека, библиотека семейного чтения, библиотека МСЧ 59. Источник информации : форма статистической отчетности «Свод годовых сведений об общедоступных (публичных) библиотеках системы Минкультуры России» (приказ Минкультуры РФ от 11.09.2003 № 1199. Парки культуры и отдыха города Заречного представлены МУК «Парк культуры и отдыха «Заречье». (с 01.04.2011 – МАУ). Обеспеченность города парками соответствует нормативной. Нормативная потребность по всем объектам культуры рассчитана в соответствии нормами и нормативами, установленными распоряжениями Правительства РФ от 19.10.1999 № 1683-р, от 03.07.1996 № 1063-р (ред. от 13.07.2007). Источник информации : № 11-НК «Сведения о работе парка культуры и отдыха (городского сада)». Фактическая обеспеченность учреждениями культуры в городе в 2010 году в расчете на 10 тыс. человек населения представлена таблицей.
Обеспеченность объектами культуры г. Заречного
Наименование объектов | Единица измерения | Примечания* |
||
Клубы и учреждения клубного типа | зрительских мест на 1000 жителей | при нормативе 30 зрительских мест |
||
Библиотеки | учреждений на 10 тыс.жителей | при нормативе 1 учреждение на 10 тыс.жителей |
||
Парки культуры и отдыха | учреждений на 10–100 тыс.жителей | при нормативе 1 учреждение |
Эффективный способ укрепления экономической основы муниципальных образований мы видим в замене бюджетных дотаций на согласованные с ними отчисления от налогов.
Построение межбюджетных отношений с органами местного самоуправления по новому законодательству привело к резкому увеличению объема средств, перераспределяемых в порядке межбюджетных отношений. В 2005 г. объем трансфертов из регионального бюджета в местные бюджеты края увеличился по сравнению с 2004 г. в 5,6 раза, в 2006 г. — еще на 36,6%. В этом году он составляет 25,9% к уровню прошлого года.
Одна из причин - в невозможности использования механизма закрепления налогов по единым нормативам для всех муниципальных образований (МО). Из-за существенного различия их налогового потенциала закрепление за ними налогов по единым ставкам приводит к перераспределению доходов в пользу более обеспеченных органов местного самоуправления. Это, конечно, неплохо, если иметь дополнительные источники для поддержки менее обеспеченных муниципалитетов. Однако Ставропольский край как территория с невысоким уровнем бюджетной обеспеченности такими источниками не обладает.
С целью повышения эффективности межбюджетных отношений и создания стимулов по укреплению доходной базы местных бюджетов Федеральным законом от 27.12.2005 № 198-ФЗ на 2006-2008 гг. закреплены дополнительные права субъектов Федерации, предусматривающие возможность установления дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты не только от НДФЛ, но и от любых федеральных и региональных налогов и сборов в счет замены финансовой помощи местным бюджетам. Но только на переходный период - до 1 января 2009 г.
Именно такой инструмент межбюджетного выравнивания и был предложен органам местного самоуправления в прошлом году. Закрепление дополнительных (дифференцированных) трансфертозамещающих нормативов отчислений от налогов производится отдельным краевым законом, принимаемым одновременно с законом о бюджете края на очередной финансовый год.
Муниципалитеты могут заменять дотации на дополнительные (дифференцированные) отчисления от налогов по своему усмотрению в течение 3 лет или 1 года. Они могут производить замену дотации на другой вид налога.
Определена следующая процедура замены дотации на дополнительные (дифференцированные) отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет края.
На первом этапе производится сверка исходных показателей для исчисления расчетного объема налогов, взыскиваемых с территории МО в очередном финансовом году. Сверка производится краевым министерством финансов с каждым городским округом и муниципальным районом, а с поселениями - финансовым органом муниципального района. Итоги согласования оформляются протоколом.
На втором этапе определяется объем дотации из региональных выравнивающих фондов, исчисленный для каждого муниципалитета по единой формализованной методике, утвержденной Законом «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае».
На третьем этапе муниципалитетам - получателям финансовой помощи - краевое министерство финансов предлагает произвести замену дотации на дополнительные нормативы отчислений от налогов. Определение конкретного размера норматива отчислений производится путем сопоставления контингента налога и объема расчетной дотации. При этом муниципалитет самостоятельно определяет долю замещения дотации, а также вид налога.
Решение МО о замене дотации принимается представительным органом местного самоуправления и направляется в региональное министерство финансов.
При отсутствии разногласий о размере норматива отчислений от налогов между субъектом РФ и муниципалитетом эта норма вносится в проект закона об установлении единых и дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) края от федеральных и региональных налогов, налога, предусмотренного специальным налоговым режимом, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ в бюджет Ставропольского края.
Если разногласия возникают, то в законопроекте отражается мнение краевого министерства финансов. Окончательное решение принимает представительный орган края.
Поскольку указанный механизм межбюджетного выравнивания применяется в крае второй год, уже можно подвести определенные итоги. В 2006 г. такой возможностью воспользовались 49% муниципальных районов и городских округов. Заменено на дополнительные (дифференцированные) нормативы 22,2% общего объема дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, или 34,9% объема дотаций для этого числа муниципалитетов.
В основном замена дотации производилась на дополнительный норматив отчислений от НДФЛ: 82,3% от общего объема трансфертозамещающих доходов (см. табл.).
По итогам исполнения местных бюджетов за 2006 г. в результате замены дотации на дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от налогов в местные бюджеты муниципальных образований поступило дополнительно более 80 млн руб., так как доходы, полученные муниципалитетами в результате замены дотации на норматив, изъятию не подлежат.
Если объем фактически полученных по дополнительному (дифференцированному) нормативу доходов будет ниже объема расчетной дотации, возмещение недополученных сумм дотации муниципалитету не производится. В прошлом году такие факты не отмечены.
При формировании краевого бюджета на 2007 г. число муниципальных образований, заменивших дотацию из выравнивающих фондов на дополнительные (дифференцированнные) нормативы отчислений от налогов, увеличилось с 17 до 104, из них 23 - муниципальные районы и городские округа, 81 - поселения.
Муниципальными районами и городскими округами произведена замена расчетной дотации из краевого фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на сумму 881,3 млн руб., что более чем в 1,5 раза превышает уровень 2006 г. Заменены на дополнительные (дифференцированные) нормативы 37,5% общего объема дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, или 47,2% объема дотаций для этого числа муниципалитетов.
Предпочтение муниципалитетами опять отдано НДФЛ. Кроме него замена дотации произведена на нормативы отчислений от налога на имущество организаций, налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, транспортного налога, налога на прибыль организаций и от арендной платы за землю.
В нынешнем году впервые этот механизм использован и муниципальными образованиями поселенческого уровня. Заменено 24,3% от объема регионального фонда финансовой поддержки поселений на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ. Для поселений, осуществивших эту замену, доля сокращения дотации достигает 100%.
Сегодня в объеме собственных доходов бюджетов муниципальных районов доля трансфертозамещающих доходов составляет 23,9% против 14,8% в 2006 г., по городским округам - 3,1% против 4,4% в минувшем году.
Снижение доли трансфертозамещающих доходов в структуре собственных доходных источников городских округов обусловлено прежде всего невысоким уровнем дотационности данного типа МО. Доля финансовой помощи (дотации и субсидии) в бюджетах городских округов, направляемая на исполнение закрепленных за ними полномочий, невысока: 17,3% - в 2006 г. и 14,8% - в 2007 г.
Действие механизма «трансфертозамещения» направлено на укрепление финансовых основ местного самоуправления, повышение заинтересованности муниципалитетов в наращивании собственной налоговой базы, повышении собираемости налогов.
Однако успешно используемая законодательная норма может быть использована регионами РФ только на переходный период - до 2009 г. После установить трансфертозамещающие нормативы отчислений можно будет только от НДФЛ и лишь взамен дотаций, рассчитываемых на душу населения. Столь жесткая регламентация ограничивает возможности выбора субъектом РФ способа снижения дотационности местных бюджетов.
Единственно возможным решением этой проблемы является предоставление возможности субъекту Федерации закреплять на долговременной основе дифференцированные трансфертозамещающие нормативы отчислений от любых налогов и сборов, зачисляемых в региональный бюджет, а не только от НДФЛ.