ЛЕКЦИЯ 4

Финансовый механизм

Бюджетное финансирование

1. Финансовый механизм: определение и сущность.

2. Модели бюджетного финансирования.

3. Основные функции участников финансирования образования.

4. Типы государственных (муниципальных) учреждений.

5. Планирование бюджетных средств на реализацию образовательных услуг

6. Организация финансирования расходов на образование.

Введение

Попытаемся связать данную лекцию с предыдущими. Мы вели речь об открытых, сложных, нелинейных системах и об их свойствах. Одним из существенных свойств таких систем является их способность к самоорганизации. Социальные системы, встроенные в государственные структуры, развиваются под влиянием организации (в смысле управления извне) и самоорганизации (в смысле самоуправления). В зависимости от характеристик таких систем, для их успешного функционирования и развития необходим определённый баланс между управлением и самоуправлением, т.е. - организацией и самоорганизацией. Причём далеко не всегда середина в соотношении этих двух факторов является золотой. В ряде случаев должна преобладать организация (управление извне), например, в армии, а ряде случаев – самоорганизация (самоуправление), например, в научных комплексах типа Силиконовой Долины.

Что же должно преобладать в системе образования в целом и в отдельных образовательных учреждениях? Обратимся к их финансовому механизму.

1.Финансовый механизм – это совокупность условий, форм и методов создания, распределения и использования денежных средств учреждениями и органами управления образования в целях обеспечения благоприятного положения для развития системы образования.

Финансирование – это обеспечение необходимыми денежными средствами затрат на осуществление определённой деятельности.В нашем случае на осуществление образовательного процесса.

Финансирование осуществляется на принципах:

Плановости - средства предусматриваются при составлениибюджета (финансового плана);

Целевой направленности - использование средств допускается только на предусмотренные планом объекты и цели;

безвозвратности - у получателей средств не возникает обязательств по их возврату;

Выделения средств по мере их расходования;

Экономии - рационального расходования средств.

Следует отметить, что финансирование не следует смешивать с отношениями”купли-продажи“, где есть встречное движение финансовых ресурсов и их материального или нематериального эквивалента в виде товара или услуги. Для дальнейшегоизучения это важно, поскольку, строго говоря, далеко не каждоепоступление денег или материальных объектов в образовательноеучреждение является финансированием.

Модели бюджетного финансирования образования

Мировая практика предлагает три модели бюджетного финансирования: 1)сметное финансирование, 2) нормативное финансирование и 3) бюджетное финансирование, основанное на дифференциальной грантовой поддержке.

Исторически так сложилось, что для нашей страны типичной моделью является бюджетное сметное финансирование .

Сметное финансирование – предоставление денежных средств из государственного или муниципального бюджета для покрытия расходов учреждений непроизводственной сферы, как правило, не имеющих собственных доходов.

Сметное финансирование осуществляется в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемые финансирующим органом с учётом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений.Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчётом по каждому виду расходов.

Смета бюджетного учреждения – основной плановый документ, определяющий объём, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения.

Утверждённая смета является основанием для расходования выделяемых из бюджета средств.

Для практической деятельности образовательных учреждений законодательство об образовании предусматривает наличие баланса, т.е. документа, отражающего не только расходы, но и получаемые им доходы. Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность, оно имеет самостоятельный баланс и расчётный счёт.

Для образовательного учреждения составляются три вида смет согласно видам разделов лицевого счёта учреждения:

● на конкретную образовательную программу;

● на получение и расходование средств по нацпроекту «Образование»((Постановление Правительства РФ от 23 мая 2015 года №497);

● на строительство или реконструкцию объектов и др.

Для разработки сметы необходимо определить потребность в средствах для осуществления расходов по каждой статье классификации.

Потребность в бюджетном финансировании системы образования базируется на трёх основных количественных параметрах:

● численность обучающихся (по уровням образования);

● сроки и условия обучения и воспитания (по уровням образования);

● материальная база образовательного учреждения.

Источниками для получения этих данных являются нормативные документы, формы статистического наблюдения, данные бухгалтерской отчётности.

Так, нормативы численности обучающихся (воспитанников) в группе, классе указаны в соответствующих типовых положениях образовательных учреждений.

Государственные образовательные стандарты определяют сроки и условия обучения учащихся на каждом уровне образования. Ежегодно органы управления образования собирают статистические данные о контингенте обучающихся по типам и видам образовательных учреждений и уровням образования.Естественно, что для обучения разного количества учащихся требуется соответственно и разные затраты, как и для обучения одного и того же количества учащихся, но с разным сроком обучения и разным набором дисциплин.

Материальная база образовательного учреждения является элементом относительно постоянным. В определённой мере она зависит от контингента обучающихся. Количество учебных площадей, оборудования в детском саду, школе должно соответствовать численности обучающихся и условиям их обучения. При этом здание образовательного учреждения используется одинаково для учебных целей вне зависимости от количества воспитанников, учащихся.

Технический расчёт потребности в бюджетных средствах может осуществляться двумя способами.

Первый способ строится на том, что расчёт потребности в бюджетных средствах проводится непосредственно образовательным учреждением. Для этого на уровне дошкольного учреждения, школы или другого типа учреждения необходимо, пользуясь общей схемой расчёта потребности в средствах, просчитать общую сумму затрат учреждения на год.Этот процесс достаточно трудоёмкий, требующий большой работы по сбору и обработке экономической информации. Сводная работа часто приводит к большому количеству ошибок.

Второй способ предполагает, что расчёт потребности в средствах проводится органами управления образования соответствующего уровня. Условием проведения такого расчёта является наличие необходимой статистической информации о сети подведомственных образовательных учреждений и необходимой методической базы. Всё это в необходимых объёмах имеется в органах управления образования. Может уточняться в течение подготовительного периода. Данный подход отличается большой оперативностью, возможностью проведения расчётов «в любой момент» при выдаче исходных финансовых показателей Министерством финансов РФ, единым подходом к совокупности образовательных учреждений.

В связи с этим этот способ отличается «усреднённостью», т.е. меньшей индивидуализацией расчётов для каждого образовательного учреждения. В свою очередь, это тоже может потребовать ввода значительного количества поправок.

Такой способ расчёта используется в настоящее время министерством образования и науки РФ.

Оба пути требуют методической основы расчёта потребности в средствах либо на уровне отдельного образовательного учреждения. Либо на уровне министерства.

Таким образом, понятие сметы можно охарактеризовать следующими признаками:

● это финансовый плановый документ;

● она отражает свод затрат на определённый вид деятельности, отдельное производство, мероприятие;

● она составляется на определённый временной период (год, месяц, время производства, время проведения мероприятия и т.п.);

● смета не определяет источники погашения планируемых затрат.

Нормативное (нормативно-подушное) финансирование предполагает финансирование предоставленной услуги, а не учреждения, и зависимость объёма выделяемых бюджетных средств от числа обучающихся, воспитанников в отдельно взятом образовательном учреждении.

В настоящее время нормативное финансирование рассматривается в нашей стране как один из основных финансовых механизмов в модернизации системы образования.

Использование норматива бюджетного финансирования позволяет:

● формировать бюджет образовательных учреждений;

● определять объективные потребности в финансовых средствах и оптимизировать затраты;

● обеспечить прозрачность при формировании и прохождении финансовых потоков.

В Бюджетном кодексе РФ нормативная форма финансирования рассматривается как основа формирования бюджетных затрат.

Таким образом, действующее законодательство устанавливает:

● нормативный подход в области финансирования учреждений общего образования;

● долевой способ финансирования дошкольных образовательных учреждений (муниципалитет финансирует затраты на содержание собственности, субъект РФ – затраты на реализацию общеобразовательных программ в форме субвенции).

Регионы встали перед необходимостью корректировки нормативов с помощью большого числа поправочных коэффициентов, без которых реализация модели нормативного финансирования на муниципальном уровне крайне затруднена.

Муниципальный заказ предполагает проведение конкурса на предоставление услуг определённого вида и объёма и выделение средств учреждению-победителю. Принципиальное отличие данного подхода состоит в том, что задание на поставку социальных услуг размещается на договорной основе, а не принудительно. Договор заключается по результатам конкурса , т.е. в условиях конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам.

Под муниципальным заданием понимается следующее:

● комплексный план, определяющий обязательства муниципалитета по предоставлению населению данной территории образовательных услуг за счёт бюджета;

● объём финансовых ресурсов, выделяемых на выполнение гарантий;

● условия и порядок оказания образовательных услуг, а также требования к эффективной деятельности образовательного учреждения.

Для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования должны предусматривать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации относят к малокомплектным образовательным организациям образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся(Глава 13, статья 99, пункт 4 Закона об образовании в РФ).

Переходим на нормативное финансирование

Нормативное финансирование – главный ориентир модернизации экономики образования. Некоторые экономисты заявляют, что без финансовых нормативов невозможна ни структурная перестройка системы образования, ни даже изменение содержания образования. Однако создается ощущение каких-то незримых административных границ, которые вот уже несколько лет тормозят переход на нормативное финансирование. Действительно это так или все дело в простой нерасторопности чиновников?

Непростая судьба идеи
Одно из первых заявлений о нормативном финансировании сделал несколько лет назад вице-премьер Олег Сысуев. Выступая в Государственной Думе, он говорил о свободе выбора учащимися как образовательных учреждений, так и форм получения образования. Было сказано, что “этот выбор будет обеспечиваться механизмом нормативного финансирования в расчете на одного учащегося”. Однако постепенно нормативное финансирование начинает пониматься по-разному. Появляется различение между постатейным и подушевым финансированием образовательных учреждений. Если первый подход позволяет более-менее рационализировать финансовые потоки, внести ясность в процесс их распределения, то подушевое финансирование призвано поддержать самостоятельность школ: образовательное учреждение получает средства в зависимости от количества учеников в нем и расходует их исходя из собственных реальных потребностей.
В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года говорится только о нормативном финансировании, подчеркивается поэтапность перехода на нормативное финансирование образовательных учреждений. (Возможно, на каком-то из этапов будут говорить не только о постатейном, но и о подушевом финансировании.)
Мы отправились в один из сельских сибирских районов, решив проанализировать финансирование общеобразовательных учреждений за 2002 год.
Попробуем посчитать

Большемуртинский район располагается в полутора часах езды от
г. Красноярска. Ранее это была территория, богатая лесными ресурсами, здесь располагалась крупная животноводческая ферма. Ныне – почти полностью датируемый район с населением около 24000 человек. Каждый третий житель проживает в райцентре, в поселке Большая Мурта. 3200 детей посещают образовательные учреждения. В районе 32 школы, 5 детских садов, 2 учреждения дополнительного образования. Общий образовательный бюджет района, если учитывать несколько школ и детских садов, находящихся на балансе поселковых администраций, составляет 67 млн. руб. Из них на содержание общеобразовательных учреждений уходит 29 млн. руб. Хозяйственная служба, методический отдел и централизованная бухгалтерия обходятся в 5 млн. руб. Подвоз учащихся – в 2,5 млн. руб.
Тем самым средняя стоимость одного ученика вместе с учетом коммунальных услуг составляет 12 тыс. рублей в год, без учета коммунальных платежей – 10,5 тыс. рублей в год. Незначительные затраты на коммунальные услуги обусловлены тем, что большинство школ района имеет собственные котельные, отапливаемые дровами. А дров в Сибири пока хватает.
Нормативы на организацию образовательного процесса в расчете на одного обучающегося таковы: 4900 рублей в год для городских детей; 5800 рублей для учеников, проживающих в крупных сельских поселениях, и 8800 рублей для учащихся иных сел. Такие нормативы рассчитали экономисты, обосновывая законопроект “О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений”.
Чтобы прояснить ситуацию, мы решили обследовать 4 школы Большемуртинского района: две общеобразовательные, одна из них находится в районном центре; одну основную и одну начальную. При расчете итоговых нормативов на одного ученика мы постарались учесть только те расходы, которые можно сопоставить со структурой предполагаемой субвенции из субъекта Федерации: оплата труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений; расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды. Таким образом, из общей стоимости одного ученика в год мы вычли коммунальные расходы, региональные надбавки на заработанную плату (60%), расходы образовательных учреждений на ремонт, социальное обеспечение педагогов (льготы по квартплате), командировки, расходы для оплаты услуг СЭС, расходы на питание и медикаменты, затраты на проведение новогодних праздников и пр. Полученные данные приведены в таблице.
Из таблицы видно, что содержание одного ученика в двух последних образовательных учреждениях явно дороже, чем в других. Так, например, стоимость ученика в Язаевской школе почти в 5 раз выше стоимости в Большемуртинской. При сопоставлении с федеральными ориентирами расчета субвенций также в некоторых школах обнаруживается явное превышение расходов. Однако это не означает, что, например, у Язаевской школы должно быть резко сокращено финансирование. Специфика села такова, что нет никакой возможности вывести оттуда ни детей, ни взрослых. Язаевка расположена так, что зимой туда можно добраться либо на вертолете, либо через реку, перепрыгивая с одной льдины на другую. Связь с поселком поддерживается только по рации. Получается, что расходы на образование – это и расходы на социальные нужды, без которых не обойтись.
Существенно, что, согласно нормам финансово-экономического обоснования законопроекта о субвенциях, соотношение фонда заработанной платы и остальных расходов в структуре подушевого норматива финансирования должно составлять 70 и 30% соответственно. Однако в наших школах за прошедший год это соотношение реально составляло приблизительно 90 и 10%. Тем самым итоговые нормативы должны быть увеличены еще на 15–20%.
Вместе с этим мы понимали, что приведенные нормативы финансирования – лишь нормативы временного выживания. Большое количество статей не финансируется уже несколько лет. Как утверждают директора школ, сильно устарели технические средства обучения, мебель, оборудование для столовой, энергосчетчики, огнетушители, спортивный инвентарь, не хватает средств на командировки и пр.
Дополнительные финансы, которые привлекает сельская школа от родителей, также невелики: 10-15 рублей в месяц. Да и тратятся эти средства в основном на самое необходимое – текущий ремонт. Иначе здание школы просто развалится.
Как утверждает заведующая Большемуртинским районо Наталья Белова, при переходе на профильное обучение в старшей школе также понадобятся дополнительные ресурсы на подвоз учеников, возможно увеличение числа классов-комплектов. Вероятно, еще больше увеличатся разрывы в стоимости обучения в разных школах.
Как возможно подушевое финансирование?
Попробуем теперь сформулировать нашу позицию по отношению к нормативному подушевому финансированию.
Поскольку образование в нашем государстве, как сказано в Законе РФ “Об образовании”, осуществляется в первую очередь в интересах человека, то и ресурсное обеспечение должно строиться с ориентацией на удовлетворение образовательных потребностей личности. Это отчасти формальное объяснение.
Неформальное же объяснение состоит в анализе современной роли образования на фоне социально-экономического развития страны. Заметим, что здесь, на наш взгляд, ключевую роль начинают играть индивидуальные образовательные программы. Эффективным становится то образование, где личность получает возможность выбора собственной образовательной траектории вне зависимости от формальной привязанности к месту получения диплома, к образовательному учреждению. Социокультурная миссия образования снова актуализирует вопрос о его нормативном подушевом финансировании.
Но каким же образом подушевое финансирование может быть осуществлено в условиях тотального различия образовательных учреждений? На наш взгляд, если обсуждение нормативов станет предметом общественного договора, можно надеяться на продуктивное решение вопросов экономики образования. Попробуем предложить следующие этапы введения нормативного подушевого финансирования.
1. Социальные стандарты. Изначально важно хоть как-то навести порядок в области финансов. Для этого разрабатываются минимальные условия социального обеспечения деятельности образовательных учреждений. Причем они должны появиться не только как фиксация уже имеющегося состояния школ, но и включать некоторую перспективу развития. Туда может входить, в частности, обновление основных фондов (здание, оборудование и пр.).
2. Нормативы регионального уровня, корректируемые в местных бюджетах. Если закон о финансировании образования на основе субвенций будет принят, то регионы начнут перечислять средства в местные бюджеты исходя из региональных нормативов финансирования в расчете на одного ученика. При этом территории вынуждены будут вводить свои положения о распределении полученных финансов. Какие-то образовательные учреждения неизбежно получат средств меньше регионального норматива, иначе не удастся сохранить сеть школ. На местах слишком велика разница между условиями деятельности образовательных учреждений. Подобная схема действует сейчас в Самарской области. В Красноярском крае утверждаются нормативы наполнения фондов финансовой поддержки территорий.
3. Апробация общих нормативов регионального уровня. Если первый и второй этапы в ряде регионов уже осуществлены, то этот этап только начинается. Здесь предстоит:
„ Разработать общерегиональные подушевые финансовые нормативы с фиксированным числом коэффициентов (в мировой практике их не должно быть больше 7–8). Утвердить порядок пересмотра нормативов с учетом инфляции.
„ Провести общественную экспертизу и апробацию данных нормативов в группе общеобразовательных учреждений. Для этого на региональном уровне должна быть представлена позиция общественных управляющих, выражающих общественные интересы финансирования образования. В противном случае забастовки, разборки профсоюза с властью лишь увеличатся.
„ Определить долю так называемых фиксированных издержек. Сюда должно войти финансирование образовательных учреждений, находящихся в наиболее депрессивных территориях, а также обеспечение деятельности хозяйственных групп, методических служб, повышение квалификации педагогов, приобретение учебников и пр.
„ Провести исследование, какими способами возможно обеспечить оптимизацию деятельности некоторых категорий образовательных учреждений. Так, например, та часть здания, которая не используется в школе, может быть переоборудована. В одних регионах, где в школах используются электрорадиаторы, это сделать несложно. В других субъектах Федерации, где придется переоборудовать паровое отопление, потребуются серьезные дополнительные капиталовложения. Кое-где придется отказаться от проведения текущего ремонта. По оценкам ряда аналитиков, постоянный текущий ремонт в перспективе стоит куда дороже, нежели строительство новых зданий.
„ Рассмотреть возможности межведомственного взаимодействия. В некоторых образовательных учреждениях благодаря сотрудничеству культуры и образования, а иногда и органов здравоохранения, экономически целесообразным является создание культурно-образовательных комплексов.
„ Просчитать все так называемые альтернативные издержки. То есть расходы, которые недополучает образование в результате слабого развития механизмов государственно-общественного управления. Скоро, в силу постепенно развивающегося в разных территориях попечительского движения, такие расчеты станут вполне возможными.
4. Постоянное нормативное финансирование. На этом этапе предстоит создать государственно-общественные механизмы разработки и исполнения подушевых нормативов для всех общеобразовательных учреждений. Общий объем фиксированных издержек будет сокращен до минимума. Вероятно, появятся нормативы финансирования для инновационных образовательных учреждений. В любом случае содержание и объем государственных норм финансирования будут эффективны ровно на столько, на сколько в этих нормах проявятся общественные образовательные потребности.

ТЕМА 3. ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

3.2. Финансирование образования

Источниками финансирования образования являются:

Государственный бюджет;
- поступления от платных образовательных услуг;
- научно-техническая деятельность образовательных учреждений и коммерческая реализация ее результатов,
- предпринимательская деятельность образовательных учреждений, не связанная с образованием и научно-технической деятельностью.

Государственное и муниципальное финансирование образования составляет 3,2% ВВП, из средств предприятий и населения по различным каналам в сферу образования поступает 1,7% ВВП. В 90-е гг. произошло резкое падение финансирования образования, вызванное неблагоприятной макроэкономической ситуацией. По уровню финансирования образования Россия заметно отстает от индустриально развитых стран мира. Так, затраты на одного студента в конце 90-х гг. составляли 300 долл. в год, в США – 18 тыс. долл 19 .

Государственное финансирование

Общие расходы на содержание учреждений образования России в последние годы составляют примерно 12% общих расходов консолидированного бюджета. Основная доля расходов приходится на территориальные бюджеты: из федерального бюджета на образование выделяется около 4% его расходов, из бюджетов субъектов РФ - около 20% их расходов.

Расходы на образование в соответствии с бюджетной классификацией включают затраты на общее образование, на воспитание детей и подростков, на культурно-просветительскую работу и на подготовку кадров. В общей сумме расходов на образование затраты на детские дошкольные учреждения составляют примерно 15%, на общее среднее образование - 41%, на школы-интернаты - 8%, на среднее специальное образование - 10,5%, на высшее образование - 11,5%.

В общей сумме бюджетного финансирования средние школы на 99% финансируются из бюджетов субъектов РФ, на 1% - из федерального бюджета. Высшие учебные заведения на 96% финансируются из федерального бюджета и на 4% - из территориальных бюджетов 20 .

Законом предусмотрено, что финансирование образования входит в компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В компетенции РФ находятся:

Доля федерального бюджета, направляемая на финансирование образования;
- формирование федерального бюджета в части расходов на образование;
- создание федеральных фондов развития образования;
- установление налоговых льгот, стимулирующих развитие образования;
- определение федеральных нормативов финансирования образования в зависимости от количества учащихся, воспитанников, минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений и государственных органов управления образованием.

В компетенции субъектов РФ находится формирование их бюджетов в части расходов на образование и установление региональных нормативов финансирования образования. В компетенции органов местного самоуправления - формирование местных бюджетов и фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования образования.

Бюджетное финансирование получают и негосударственные образовательные учреждения с момента их государственной регистрации, но существует дискриминация негосударственного и смешанного секторов образования.

Финансирование учреждений образования осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования в расчете на одного обучающегося или воспитанника по каждому типу образовательного учреждения. Федеральные нормативы финансирования должны утверждаться ежегодно Государственной думой одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной год и быть минимально допустимыми. Региональные и местные нормативы финансирования должны учитывать специфику образовательного учреждения и быть достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов.

Схема финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений определяется типовым положением о соответствующем виде образовательного учреждения.

Расходы на общеобразовательные школы являются основными в общих расходах на образование. Они включают затраты на текущее содержание (зарплата, учебные, канцелярские и хозяйственные расходы, расходы на командировки и др.), приобретение оборудования и инвентаря, капитальный ремонт и строительство новых зданий. Расходы на текущее содержание школ определяются исходя из среднегодового количества классов и среднегодового количества педагогических ставок на один класс.

Расходы на школы-интернаты определяются по числу воспитанников, количеству классов и педагогических ставок. В отличие от общеобразовательных школ здесь дополнительно предусматриваются штат воспитателей и некоторые другие расходы.

Финансирование детских дошкольных учреждений зависит от среднегодового числа детей, количества групп и часов пребывания одного ребенка в детском учреждении. Статьи расходов - зарплата работников учреждения, питание воспитанников, игрушки, канцелярские и хозяйственные расходы, оборудование, пособия. Плата родителей составляет примерно 20% общих расходов детских дошкольных учреждений.

Финансирование подготовки кадров включает финансирование учреждений профессионально-технического образования, среднего специального образования, высших учебных заведений. Бюджетные ассигнования высшей школе направляются в основном государственным учебным заведениям. Расходы определяются отдельно по каждому ВУЗу (с учетом специфических условий их работы) исходя из среднегодового числа студентов, норм их материального обеспечения, ставок заработной платы преподавателей и других показателей. Финансирование высшего образования осуществляется на основе следующих принципов:

1) компенсационный принцип: нехватка средств государственного (регионального) бюджета должна быть компенсирована дополнительными законодательно определенными полномочиями, предоставленными ВУЗу государством (местными властями);
2) принцип наделения высшей школы дополнительными правами в налогообложении;
3) принцип ориентации на вложение средств в развитие высшей школы как субъекта рыночной экономики: инвестирование в перспективные направления деятельности ВУЗа, поддержка развития предпринимательства в высшей школе;
4) реинвестиционный принцип - предоставление высшей школе права на предпринимательский оборот госбюджетных средств в целях увеличения инвестиционных возможностей;
5) принцип равнозначности государственных и негосударственных высших учебных заведений исходит из того, что негосударственные учебные заведения обеспечивают удовлетворение потребностей в образовании, более чутко реагируют на рыночную конъюнктуру, способствуют повышению уровня конкурентности высшего образования, обеспечивают разгрузку государственной системы высшей школы.

Доходы от платной образовательной деятельности

Государственные учреждения образования имеют право выполнять дополнительные платные услуги. К дополнительным платным услугам населению относятся: обучение по дополнительным образовательным программам и платным специальностям, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, углубленное изучение отдельных предметов и т.д. Например, общеобразовательная школа по существующему законодательству имеет право:

Привлекать дополнительные средства за счет организации платных факультативных курсов по углубленному изучению отдельных предметов, специальных лекций и консультаций с приглашением высококвалифицированных специалистов из других организаций, дополнительных занятий физической культурой и спортом;
- предоставлять населению за дополнительную плату образовательные услуги повышенного качества путем снижения наполняемости классов ниже нормативного уровня;
- реализовывать изделия и услуги, полученные в процессе воспитания учеников при выполнении ими заказов предприятий и организаций;
- сдавать в аренду школьные помещения и т.д.

Для негосударственного образовательного учреждения платная образовательная деятельность является основным источником финансирования. Она не рассматривается как предпринимательская, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат по обеспечению образовательного процесса.

Доходы от научно-технической деятельности и коммерческой реализации ее продукта

Образовательное учреждение может получать доходы от выполнения заказов на научно-техническую продукцию как от органов государственной власти, так и коммерческих структур. Доход может быть получен также от реализации учебных изданий, обучающих компакт-дисков, словарей и т.п.

Доходы от предпринимательской деятельности

Предпринимательская деятельность образовательного учреждения - сдача в аренду основных фондов и принадлежащего ему другого имущества, торговля покупными товарами, оказание посреднических услуг, долевое участие в деятельности других предприятий и организаций, приобретение акций, облигаций и других ценных бумаг и получение доходов по ним, ведение иных внереализационных операций, приносящих доход.

Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения нормативов и абсолютных размеров его финансирования из бюджета.

Спонсорская поддержка

В настоящее время спонсорские средства на поддержку учебных структур относятся после уплаты налогов на чистую прибыль предприятий. Это делает спонсорскую помощь крайне невыгодной для предприятий. Требуется изменить существующий порядок, создать стимулы спонсорской поддержки учреждений образования.

19 Поиск. - 1997. - №13. - С.9.

ЛЕКЦИЯ б. НОВАЯ СИСТЕМА ОПЛАТЫ ТРУДА ПЕДАГОГИЧЕСКИХ РАБОТНИКОВ

Понятие нормативного подушевого финансирования

В соответствии с письмом Министерства образования и науки РФ от 13.09.2006 г. № АФ-213/03 «О подготовке направлении модельных методик» с 2007 года, в рамках приоритетного национального проекта «Образование», в пилотных регионах субъектов Российской Федерации начата реализация комплексных проектов модернизации образования, включающих введение новой системы оплаты труда, направленной на повышение доходов учителей.

На основании «Модельной методики введения нормативного подушевого финансирования реализации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования», «Модельной методики формирования системы оплаты труда и стимулирования работников государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений, реализующих программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования» и «Некоторых возможных направлений выравнивания условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждений» (приложения к письму Минобрнауки от 13.09.2006 г. № АФ-213/03), финансовые органы и органы управления образованием субъектов федерации разрабатывают свой механизм реализации проекта подушевого финансирования, но не противоречащий федеральному законодательству.

состоит в следующем:

1. Формирование финансового фонда образовательного учреждения осуществляется на основе принципа нормативного подушевого финансирования в расчете на одного обучающегося.

2. Задачу выравнивания финансирования на одного учащегося предполагается решать поэтапно и по мере увеличения финансирования общего образования, а не одномоментно за счёт резкого перераспределения бюджетных средств внутри отрасли в момент введения принципов нормативного подушевого финансирования (условно - в течение трёх лет).

3. Реализация принципа нормативного подушевого финансирования осуществляется на трех следующих уровнях:

На уровне межбюджетных отношений (бюджет субъекта РФ - муниципальный бюджет);

На уровне внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет - образовательное учреждение);

На уровне образовательного учреждения.

4. Методика устанавливает порядок расчёта регионального расчётного подушевого норматива, адаптационной надбавки и поправочного коэффициента на переходный (адаптационный) период, которые позволяют при установлении базового принципа финансирования образовательных учреждений («средства следуют за учеником» и их объем не зависит от числа работников образовательного учреждения).

5. За величину регионального расчетного подушевого норматива первоначально принимается средняя величина расходов (по направлениям, включаемым в норматив) трех процентов от числа образовательных учреждений соответственно в городской и сельской местности (но не менее двух учреждений), имеющих государственную аккредитацию и минимальные затраты на обеспечение государственных гарантий на получение общего образования в расчете на одного обучающегося. Подобный способ расчета, но уже с учётом статуса образовательных учреждений и реализуемых ими образовательных программ, может быть использован по завершении адаптационного периода.

6. В целях предоставления каждому муниципальному образованию субвенции бюджета субъекта РФ в объемах, не ниже фактически сложившихся за предыдущий финансовый год, к объему финансирования, определенного на основе подушевого принципа для каждого муниципалитета, в рамках бюджета отрасли однократно на переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет) устанавливается адаптационная надбавка, позволяющая учесть фактически сложившиеся расходы.

7. Органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок расчета поправочного коэффициента для образовательного учреждения (значение поправочного коэффициента составляет 1,0 и более) по следующей формуле:

К = Фш / Фнш,

где: Фш-фактические расходы на обеспечение государственных гарантий общедоступного бесплатного общего образования в данном образовательном учреждении в предыдущем финансовом году (году, предшествующему введению НПФ);

Фнш - объём ассигнований по нормативу. Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ).

8. Объем средств, выделяемых образовательному учреждению, рассчитывается по следующей формуле:

Ф - Ф(гс) + Ф(б) + Ф(к),

где: Ф - общие расходы образовательного учреждения:

Ф(гс) - объем расходов на реализацию образовательной программы в соответствии с государственным стандартом общего образования.

Определяется по следующей формуле:

Ф(гс) = N х П х У,

где: N - региональный расчетный подушевой норматив:

У - число обучающихся в образовательном учреждении;

П - поправочный коэффициент, установленный для данного образовательного учреждения (значение поправочного коэффициента составляет 1,0 и более);

Ф(б) - объём расходов на образование, не учитываемых при расчете регионального расчетного подушевого норматива с учетом адаптационной надбавки, установленной для данного муниципального образования (транспортные услуги по подвозу учащихся к школе, меры социальной поддержки учащихся и работников, текущий ремонт и т.д.). Объём данных расходов определяется по каждому образовательному учреждению индивидуально исходя из средних расчетных показателей, сложившихся за предыдущие годы, с учетом индексов-дефляторов;

Ф(к) - объем расходов, не учитываемых при расчете регионального расчётного подушевого норматива с учетом адаптационной надбавки, установленной для данного муниципального образования, подлежащих возмещению за счет средств местного бюджета (коммунальные расходы, капитальный ремонт, приобретение оборудования, мебели).

9. Образовательное учреждение самостоятельно определяет в общем объеме средств, рассчитанном на основании регионального подушевого норматива, количества обучающихся и поправочного коэффициента и доведенном до образовательного учреждения, долю:

На материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями;

На заработную плату работников образовательного учреждения, в том числе надбавки и доплаты к должностным окладам.

Образовательное учреждение самостоятельно устанавливает штатное расписание и заработную плату работников; разрабатывает и утверждает компонент образовательного учреждения государственного образовательного стандарта общего образования, образовательную программу и учебный план.

Образовательное учреждение самостоятельно определяет:

Соотношение базовой и стимулирующей части фонда оплаты труда;

Соотношение фонда оплаты труда педагогического и учебно-вспомогательного персонала;

Внутри базовой части фонда оплаты труда соотношение общей и специальной частей;

Порядок распределения стимулирующей части фонда оплаты труда в соответствии с региональными и муниципальными нормативными актами.

10. Формирование фонда оплаты труда образовательного учреждения осуществляется в пределах объема средств образовательного учреждения на текущий финансовый год, определенного в соответствии с региональным расчетным подушевым нормативом, количеством обучающихся и поправочным коэффициентом, и отражается в смете образовательного учреждения. Фонд оплаты труда рассчитывается по следующей формуле:

ФОТ = NхКхДхУ,

где: ФОТ - фонд оплаты труда образовательного учреждения;

N - норматив финансирования на реализацию государственного стандарта;

Или ее произвольный аналог).

1.Законодательная основа и институциональные предпосылки применения норматива финансирования в образовании

Норматив бюджетного финансирования в образовании был введен Законом «Об образовании» РФ (от 05.01.1996г.). Статья 41 закона устанавливала, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения».

С принятием нового законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Законом №122-ФЗ внесены изменения в Закон РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании. «Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе (статья 41.п.2 Закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

В связи с передачей на уровень субъекта Федерации ответственности за обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.

Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, «необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов» (cтатья 29 п.6(1) Закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных ОУ за счет средств местных бюджетов, в первую очередь нормативы расходов на содержание зданий и коммунальных расходов. Развивая логику нового законодательства, местный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемых за счет собственных средств, которые выходят за рамки «реализации основных общеобразовательных программ». Новое законодательство (федеральные законы №№ 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах.

В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом должны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.).

Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений и распределения бюджетных средств на подушевой основе не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. И Закон «Об образовании», и вводимое законодательство по разграничению бюджетных полномочий, и бюджетное законодательство дают возможность реализовать нормативный принцип.

Так как субвенция должна обеспечить реализацию основных образовательных программ, то ее расчет должен определяться потребностями в бюджетных средствах, достаточных для этой реализации. То есть региональный закон о субвенциях должен не только содержать абсолютные значения тех сумм, которые будут перечислены муниципалитетам на выполнение этого полномочия субъекта, но и порядок расчета нормативов для осуществления этого расходного обязательства.

Расчет образовательных субвенций по ряду субъектов Федерации на 2004 год показал, что до тех пор, пока регионы будут подменять подушевые нормативы финансирования средними расходами по муниципалитету, существует вполне объективная опасность уменьшения финансирования образовательных учреждений.

В отсутствие финансовых нормативов в областях субвенции рассчитывались по правилам межбюджетных перечислений, то есть как средние значения бюджетных расходов на образование по муниципалитетам, умноженные на число учащихся. Порядок расчета образовательной субвенции в региональных законах, как правило, отсутствует, так как он ничем не отличается от порядка расчета трансфертов и других межбюджетных перечислений.

При формировании межбюджетных отношений (образовательные субвенции регулируются в первую очередь законодательством о межбюджетных отношениях) объемы перечисляемых средств ограничены только бюджетными возможностями. То есть уменьшение финансирования вполне реально, особенно в связи с сокращением численности учащихся. Именно поэтому оптимальным представляется вариант, при котором уже при расчете образовательной субвенции на региональном уровне используется норматив бюджетного финансирования как гарантированной финансовой нормы выполнения образовательных стандартов.

Введением норматива бюджетного финансирования достигается справедливость и прозрачность при формировании бюджета и распределении финансовых средств. В то же время повышения эффективности их использования можно достичь только при сочетании этих условий с расширением самостоятельности в распоряжении средствами самого образовательного учреждения. В этом контексте подушевое нормативное финансирование имеет хорошие перспективы как формы повышения эффективности государственных бюджетных услуг.

Одно из направлений правительственной программы реструктуризации бюджетного сектора предполагает участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг и нацеливает на формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ. «Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг».

Еще одно возможное направление применения нормативов связано с концепцией «бюджетирования, ориентированного на результат». Перевод финансирования основных расходов на нормативную основу создает базу для выделения остальных средств на основе «программно-целевого принципа», связанного с достижением конкретных результатов. Развитие этого направления должно ориентироваться на создание стимулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов и т.д. Без введения стандартизированных расходов так называемого нулевого бюджета, который практически и появляется при финансировании по нормативу, сравнение качества работы невозможно. При этом должна возрасти роль самого образовательного учреждения, его администрации в эффективном расходовании ресурсов для достижения максимума результата.

2. Методические подходы

к планированию бюджетных средств на образование и распределению их

на подушевой основе

Методические подходы состоят из двух взаимосвязанных частей, которые позволяют сформулировать:

Порядок планирования и формирования бюджета образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удорожания;

Порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределение их на подушевой основе.

Такой подход учитывает вводимые законодательством разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализации этих полномочий.

Методика планирования финансовых средств при определении норматива бюджетного финансирования на одного учащегося базируется на учете следующих положений:

Планирование осуществляется на основе определения стоимости стандартной бюджетной услуги на учащегося;

Учитывается специфика контингента обучаемых (наличие коррекционных классов, обучение на дому, типы образовательных программ и др.);

В нормативе осуществляется учет законодательно определенных натуральных норм (наполняемость классов, санитарные нормы и др.);

Для определения стоимости стандартной образовательной услуги используются нормы федерального законодательства, обязательные для исполнения и влияющие на стоимость образовательной услуги;

Учет различий в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам образовательных программ, по типам и видам образовательных учреждений осуществляется при помощи коэффициентов удорожания;

Учет сложившихся региональных особенностей (на основе рекомендуемых федеральным законодательством норм по введению дополнительных ставок) осуществляется путем введения дополнительных коэффициентов.

Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе решает следующие задачи:

Определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалитета с использованием подушевых нормативов;

Выделение финансовых ресурсов образовательному учреждению в объеме, определенном по нормативу и числу учащихся, и на основе сметы, составленной образовательным учреждением;

Усиление экономической самостоятельности и автономии ОУ.

При этом нормативно-подушевой принцип может быть применен на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: региональном, муниципальном уровне образовательного учреждения.

На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, расчет которых должен осуществляться с применением подушевых нормативов.

На муниципальном уровне при формировании бюджетов образовательных учреждений должны использоваться нормативы (областные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюджеты образовательных учреждений на тех же принципах.

При формировании бюджетов образовательных учреждений с применением подушевых нормативов может применяться только два показателя: величина норматива на одного обучающегося по типу программы и ступени обучения и число обучающихся по этим программам. Расходы на содержание зданий учитываются дополнительно.

Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной системы до другого, вплоть до образовательного учреждения, осуществляется исключительно по этим двум показателям. Использование статей бюджетной классификации на этапе формирования бюджетов не рекомендуется. Выделение средств образовательному учреждению также осуществляется «единой суммой», без разбивки по статьям.

В том случае, если этот принцип нарушается и муниципалитеты или образовательные учреждения получают бюджетные средства не единой цифрой, а с делением на статьи бюджетной классификации, деформируется сама цель нормативного подушевого финансирования - финансирование по учащимся, получателям образовательной услуги, рост самостоятельности образовательных учреждений в принятии решений.

Елена СОБОЛЕВА, исполнительный директор Национального фонда подготовки кадров:

Внедрение нормативного бюджетного (подушевого) финансирования - актуальнейший вопрос для всех без исключения российских регионов. В соответствии с законодательством, принятым летом 2003 года, субъекты Российской Федерации предоставляют муниципалитетам субвенции для финансирования общеобразовательных учреждений. Однако рассчитываются они по-разному, что не всегда удовлетворяет требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации. Между тем накоплен успешный опыт по внедрению нового финансового механизма в системе общего образования нескольких российских регионов - участников проекта «Реформа системы образования», который финансируется из средств займа Международного банка реконструкции и развития и реализуется Национальным фондом подготовки кадров с 2002 года. Так, в Самарской области, Чувашской Республике, Ярославской области (регионах с разным уровнем экономического развития) уже несколько лет школы успешно финансируются по подушевому принципу, а директора самостоятельно решают вопросы планирования и использования бюджетных средств в существующих законодательных рамках. Таким образом, региональные органы управления образованием получили реальный экономический инструмент построения эффективной образовательной сети, а директора - большую не только финансовую, но и академическую автономию.

Надеемся, что представленные аналитические материалы и рекомендации будут полезны как руководителям региональных и муниципальных органов управления образованием, так и всем школьным директорам.